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发达国家“引智”有变化,中国海外人才政策需推动“第二次开放”

2020-03-23 10:23 来源: 上观新闻 作者: liuxuehr

近年来,大数据、云计算、物联网、人工智能、区块链等层层叠加、环环相扣,新一轮科技革命与产业变革已成惊涛拍岸之势,深刻影响着各国经济形态的演进与社会结构的调整,并直接诱发了全球人才争夺。动态掌握国际人才流向与流量,进而大规模集聚创新要素,成为今后经济科技发展与产业动能转换的关键步骤。

自2017年以来,西方发达国家相继摒弃了自由主义技术移民政策,加大了“精准引智”力度。一方面,通过分类审核、积分制等方法,减少劳务移民、普通人才及其家属随迁等,聚焦引进新兴科技领域发展所急需的“新型科技人才”,如大数据、物联网、人工智能、区块链人才等。其中,美国于2019年最新推出的“高技能”人才优先录用制度、英国脱欧后更具弹性的“创业签证”和“创新签证”、法国的“科技签证”、日本的“特定技能2号”最具代表性。另一方面,放宽对外国优秀留学生的移民限制,将留学教育市场优势转化为人才市场优势。根据美国2019年6月发布的移民改革法案,杰出学生将被允许在美国高校就读期间提出移民申请。英国特意为欧盟区的国际学生设置为期6个月的“进修假”,使其在学习结束之前免费申请技术员工签证。加拿大、澳大利亚等不仅放宽了留学申请标准,而且降低了留学生毕业后的就业申请门槛。法国、德国、日本均通过分类审核为优秀的外国留学生创造了更多的就业签证申请机会。

立足全球集聚人才资源和创新资源,使西方发达国家在国际人才流动中长期保持着优势地位,进而保持着较高的经济发展质量。根据世界银行的基础数据测算,2018年发达国家的科技进步贡献率均超过了75%,其中德国78%、日本76%、法国77%、澳大利亚76%、美国79%、英国83%。相对而言,中国科技进步贡献率为58.5%,与发达国家相比还有明显的差距。在民粹声浪高涨、全球化进程受到质疑、“本国优先”呼声不断的背景下,发达国家最新的技术移民政策调整有几点特殊之处:一是不仅没有收紧,反而更加重视技术移民的引进,在提高门槛、平息反对声浪的同时,条件更优厚、程序更便捷、针对性更强;二是不仅传统移民国家(美加澳新)和曾经的殖民宗主国(英法等)求才若渴、措施得力,而且传统的单一民族国家(德日等)同样加快了技术移民制度设计的步伐,以更为开放的姿态吸纳国外优秀人才。可见,当前西方某些国家的“排外”情绪主要针对劳务移民、难民等,并未影响西方国家吸引国外人才的决心和举措。

新一轮科技革命与产业变革关乎国运兴衰,中国需要以更宽广的胸怀、更积极有效的举措,在加大本土人才培养力度的同时,站在更高的历史起点上,推动海外人才政策的“第二次开放”。面对前所未有的全球人才大变局,中国及时作出了历史回应。2017年,习近平总书记在党的十九大报告中明确要求“聚天下英才而用之,加快建设人才强国”。随后,我国围绕治理体系与治理能力现代化的总体目标,开始了国家层面的顶层设计,包括成立国家移民管理局,整合外国专家管理职能与科技创新职能,在京沪粤等地试点出入境新政,签署《移民问题全球契约》,积极参与国际移民治理事务等。

相对于以往的单向度引智,“第二次开放”必须直接面向第二个百年奋斗目标,立足全球配置优秀人才资源,既包括吸纳、供给(打造全球留学目的地),也包括流量导控。这就意味着既要对外开放,也要对内开放;既要强化吸引、留住与激励机制,也要完善选拔、评价与退出机制;既要增强国际人才集聚功能,也要提升留学生培养与输送功能;既要关注前期的引进工作,更要关注引进后的配置效率、贡献率及社会融入情况;既要打造大数据筛选、智能化引进、规范化管理、常规化服务(国民待遇标准)的全流程工作体系,也需要通过综合立法,消除长期存在的碎片化管理、重叠服务、立法空白、执法弹性偏大等顽疾,在努力消除广大人民群众对“超国民待遇”质疑的基础上,构建能够“聚天下英才而用之”的战略框架和工作格局,打造中国特色的国际人才治理体系。

作者为上海社会科学院人事处处长、研究员,国家哲学社科重大项目“我国新时代的国际人才治理体系建设研究”首席专家

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